Дискреционные полномочия таможенников как оправдание их бездействия

Западноевропейские нормы и принципы права в украинских реалиях, к сожалению, часто становятся основной для прикрытия и оправдания откровенно незаконных действий украинских чиновников. В частности, такая судьба постигла принцип дискреционности полномочий административных органов власти, в соответствии с которым административный орган, принимая какое-либо решение, может действовать с определенной свободой усмотрения, выбирая из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим в данных обстоятельствах. В Украине этот принцип стал одним из правовых оснований для уклонения чиновников от выполнения возложенных на них обязанностей и едва ли не наиболее ярко это проявляется при решении таможенными органами вопроса о возвращении сумм излишне уплаченных таможенных платежей.

С чего все началось?

Принцип дискреционности полномочий административных органов власти был закреплен в Рекомендациях Комитета Министров Совета Европы № R (80) 2, принятых Комитетом Министров еще 11.03.1980 года. Однако до недавних пор украинские таможенники о нем не знали и поэтому на него не ссылались, а когда узнала и стали применять - начали получать результат лишь в некоторых случаях.

Долгое время, удовлетворяя исковые требования об отмене решения таможенного органа о корректировании таможенной стоимости товаров суды, как правило, одновременно удовлетворяли и исковые требования о взыскании с Государственного бюджета Украины сумм таможенных платежей, излишне уплаченных в результате принятия таких решений. При этом размер сумм, подлежащих взысканию, определялся как разница между суммой налогов, начисленных на таможенную стоимость декларантом (как правило, по первому методу - цене договора), и суммой налогов, начисленных на таможенную стоимость, определенную таможенным органом в соответствии с решением о корректировании таможенной стоимости (как правило, за шестым, резервным методом).

Однако все изменилось с принятием Верховным Судом Украины постановления от 17.12.2013 № 21-439а13. В ней суд пришел к выводу, что взыскание с Государственного бюджета Украины в пользу предприятия суммы НДС, соответствующей разнице между налогом, начисленным на таможенную стоимость, определенную по первому методу, и налогом, начисленным на такую стоимость, определенную по шестому (резервному) методу, не основывается на правильном применении норм материального права.

Мол, анализ положений статей 265, 266 ТК и Порядка осуществления контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 9 апреля 2008 года № 339 (действующего на момент возникновения спорных отношений), дает коллегии судей Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины основания для вывода, что вопросы контроля правильности исчисления декларантом таможенной стоимости, как и определение метода ее вычисления в установленном законом порядке в случае возникновения обоснованного сомнения, относятся к исключительной компетенции таможенных органов. Поэтому суды, установив противоправность решений таможенного органа об определении таможенной стоимости товара по тому или иному методу, не вправе подменять таможенный орган, взыскивая с государственного бюджета излишне уплаченную с такой стоимости сумму НДС, фактически определяя при этом другой метод исчисления таможенной стоимости.

Стоит отметить, что ВСУ и ранее высказывал подобное мнение. В частности, в постановлении от 07.09.2012 № 21-242а12 он также пришел к выводу, что взыскивая с ответчика сумму излишне уплаченного НДС, суд фактически определил таможенную стоимость ввозимого товара, чем подменил таможенный орган.

Но именно решение Верховного Суда Украины от 17.12.2013 № 21-439а13, вынесенное по результатам рассмотрения заявления относительно неодинакового применения судами кассационной инстанции одних и тех же норм материального права в подобных правоотношениях, а потому обязательное к исполнению, перевернуло судебную практику «с ног на голову». После этого административные суды всех инстанций, включая ВАСУ и ВСУ, стали не только массово отказывать в удовлетворении исковых требований о взыскании сумм излишне уплаченных таможенных платежей и отменять ранее принятые решения об удовлетворении таких требований, но и находить дополнительные основания для такого отказа.

В частности, начали ссылаться на то, что истцом не соблюдены требования действующего законодательства о порядке возврата сумм излишне уплаченных таможенных платежей, который предусматривает необходимость предоставления в таможенный орган заявления о возврате таких сумм. Хотя очевидным является то обстоятельство, что до момента отмены судом решения таможенного органа о корректировании таможенной стоимости товаров у налогоплательщика отсутствуют правовые основания для подачи такого заявления.

Таким образом, прикрываясь дискреционностью и исключительность своих полномочий таможенные органы в начале добились от судов существенного усложнения процесса возврата средств, уплаченных налогоплательщиками в результате принятия неправомерных решений о корректировке таможенной стоимости.

Однако на этом злоупотребление дискреционностью со стороны таможенных органов и судов не прекратились.

До чего дошло?

Будучи вынужденными подчиниться правовой позиции административных судов, налогоплательщики после отмены решения о корректировке таможенной стоимости импортируемых ими товаров начали обращаться в таможенные органы с заявлением о возврате сумм таможенных платежей, излишне уплаченных в результате принятия таких решений. Однако прогнозируемо получали отказ в удовлетворении своих требований.

Отказывая налогоплательщикам в возвращении излишне уплаченных таможенных платежей, таможенные органы ссылаются на то обстоятельство, что судебными решениями, которыми отменено решение о корректировке таможенной стоимости товаров, не принято решение о взыскании соответствующей суммы средств из Государственного бюджета Украины или отказано в удовлетворении такого иска. Поэтому, мол, правовые основания для возвращения таких средств отсутствуют.

Как следствие, налогоплательщики вынуждены повторно обращаться в административный суд с иском о взыскании с Государственного бюджета Украины сумм излишне уплаченных таможенных платежей. И здесь их ждут новые преграды.

Некоторые суды обосновывают отказ в удовлетворении такого рода исков тем, что они не могут вмешиваться в дискрецию (свободное усмотрение) субъекта властных полномочий. Мол, задача административного судопроизводства заключается не в обеспечении эффективности государственного управления, а в обеспечении соблюдения прав и требований законодательства, иначе был бы нарушен принцип разделения властей. Принцип разделения властей отрицает предоставление административному суду административно дискреционных полномочий - ключевой задачей которого является осуществление правосудия, поэтому задачей административного суда является контроль за легитимностью принятия решения.

Итак, суд не наделен компетенцией по определению разницы между суммой таможенных платежей, исчисленной в соответствии с таможенной стоимостью товаров, определенной декларантом, и суммой таможенных платежей, исчисленной в соответствии с таможенной стоимостью товаров, определенной таможенным органом (см. Постановление Окружного админсуда. Киева от 14.11 .2014 № 826/15967/14).

Другие же суды исходят из того, что без заключения таможенного органа о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей, который таможенные органы должны подготовить по результатам рассмотрения заявления о возврате суммы излишне уплаченных таможенных в исковые требования о взыскании таких сумм из Государственного бюджета Украины преждевременны (см. постановление Окружного админсуда. Киева от 26.02.2015 № 826/873/15).

В то же время, обязать таможенный орган подготовить такой вывод и передать в Государственное казначейство Украины, по мнению большинства судов, также нельзя, поскольку это, опять же, будет вмешательством в дискреционные полномочия таможенных органов, которые сами должны определить имеет ли налогоплательщик право на возврат излишне уплаченных таможенных платежей, или нет.

Максимум, что суды могут - обязать таможню совершить действия по по рассмотрению заявления о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей и принять решение в соответствии с действующим законодательством (см. Постановления ВАСУ от 08.05.2015 № К/9991/71 057/12 от 23.078.2015 № К/800/6244/15 и др.).

Правильно ли такое положение вещей?

По нашему мнению, вышеуказанные позиции судов по исключительности и дискреционности полномочий таможенных органов при решении вопросов о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей являются неправильными.

Во-первых, ни о какой дискреции (свободном усмотрении) таможенного органа в данном случае не может идти речи.

Порядок возврата налогоплательщиками таможенных и других платежей, ошибочно и/или излишне уплаченных в бюджет, контроль за взиманием которых осуществляется таможенными органами утвержден приказом Государственной таможенной службы Украины от 20.07.2007 № 618 (деле - Порядок № 618З). Этот документ четко предусматривает, что в случае наличии оснований для возвращения налогоплательщику сумм излишне уплаченных таможенных платежей таможенный орган подготовить заключение о возврате этих платежей из Государственного бюджета Украины и передать его органу Госказначейства.

Так, согласно пунктам 2 и 3 раздела III Порядка № 618 предусмотрено, что заявление, зарегистрированное в общем отделе, после рассмотрения руководителем (заместителем руководителя) таможенного органа вместе с пакетом документов передается в Отдел для проверки обоснованности возврата заявленных сумм. Отдел проверяет факт перечисления таможенных и других платежей с соответствующего счета в Государственный бюджет Украины и наличие переплаты.

Предписаниями п. 4 раздела III Порядка № 618 определено, что для подготовки заключения руководством Отдела при необходимости инициируется проведение проверки в таможенном органе касательно правильности таможенного оформления с привлечением соответствующих подразделений таможенного органа.

При этом руководитель (его заместитель) таможенного органа на основании результатов проверки (в случае ее проведения) подписывает Заключение о возвращении, Реестр выводов о возвращении и сопроводительное письмо, адресованное органу Государственного казначейства Украины. Пакет документов на возврат средств передается в общий отдел для регистрации и отправки в орган Государственного казначейства Украины (п. 6 раздела III Порядка № 618).

Согласно п. 7 р. 3 Порядка № 618, указанный вывод должен быть принят таможенным органом не позднее, чем за пять рабочих дней до истечения 20-дневного срока со дня подачи налогоплательщиком заявления.

В соответствии с положениями п. 11 Порядка № 618 при отсутствии оснований для возврата средств в установленном порядке готовится и направляется заявителю письменный обоснованный ответ.

Итак, по результатам рассмотрения заявления о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей таможенный орган может принять лишь одно из двух (а не нескольких) решений: о подготовке заключения о возврате средств или об отказе в этом. Причем последний вариант возможен лишь при условии отсутствия у заявителя оснований для возврата средств. Если же такие основания отсутствуют, то таможенный орган может принять только решение о подготовке заключения о возврате средств.

Во-вторых, отказ административных судов в удовлетворении исковых требований об обязательстве таможенных органов подготовить заключение о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей и / или взыскания соответствующей суммы денежных средств из Государственного бюджета Украины, по сути, является неправомерным уклонением административных судов от выполнения возложенных на них задач.

Так, в соответствии со ст. 2 КАС Украины задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий, путем справедливого, беспристрастного и своевременного рассмотрения административных дел.

В соответствии со ст. 162 КАС Украины В случае удовлетворения административного иска суд может принять постановление о:

1. признание противоправными решения субъекта властных полномочий или отдельных его положений, действий или бездействия и об отмене или признании недействительным решения или отдельных его положений, о повороте исполнения этого решения или отдельных его положений с указанием способа его осуществления;
2. обязательства ответчика совершить определенные действия;
3. о взыскании с ответчика средств.

Итак, административные суды наделены полномочиями обязывать таможенные органы совершить определенные, то есть вполне конкретные действия (например, подготовить заключение), а не ограничиваться общим требованием рассмотреть заявление в соответствии с требованиями законодательства (такое заявление они обязаны рассмотреть априори).

При этом в соответствии с ч. 2 ст. 71 КАС Украины в административных делах о противоправности решений, действий или бездеятельности субъекта властных полномочий обязанность доказывания правомерности своего решения, действия или бездействия возлагается на ответчика, если он возражает против административного иска.

Следовательно, установив в ходе судебного разбирательства неправомерность отказа таможенного органа в удовлетворении заявления о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей (и, соответственно, правомерность подобных требований истца), административный суд должен обязать его совершить те действия, которые просил истец. В данном случае - подготовить заключение о возврате сумм излишне уплаченных таможенных платежей и передать его Госказначейству.

Более того, по нашему мнению, правильной является позиция ВСУ по исключительности полномочий таможенных органов по определению таможенной стоимости и невозможности судам вмешиваться в осуществление таких полномочий.

На самом деле, в соответствии с ч. 1 ст. 51 Таможенного кодекса Украины таможенная стоимость товаров, перемещаемых через таможенную границу Украины, определяется декларантом в соответствии с нормами настоящего Кодекса.

Таможенный орган только осуществляет контроль за правильностью определения декларантом таможенной стоимости товаров и, если такая стоимость определена с нарушением требований Таможенного кодекса, - осуществляет ее корректирование.

Следовательно, если решение таможенного органа о корректировании таможенной стоимости является неправильным и неправомерным, то должна применяться цена, которая была определена декларантом. Разница же, уплаченная им в результате принятия таможенным органом неправомерного решения о корректировании, должна взиматься в пользу декларанта одновременно с отменой такого решения.

Ведь согласно ст. 27 Таможенного кодекса Украины, если удовлетворении жалобы на решения, действия или бездействие таможенных органов или их должностных лиц связано с выплатой денежных сумм, их выплата осуществляется за счет государственного бюджета органами, осуществляющими казначейское обслуживание бюджетных средств, на основании решения суда, органа или должностного лица по удовлетворению жалобы полностью или частично в порядке, определенном законом.

Следовательно, установив противоправность и неправомерность решения таможенного органа о корректировке таможенной стоимости товаров, административные суды должны были сразу решать и вопрос о взыскании с Государственного бюджета Украины разницы между той суммой, которая была уплачена и той, что должна была быть уплачена, если бы такое решение принято не было. То есть, поступать так, как и было раньше.

Таким образом, действующая судебная практика по вопросам возврата сумм излишне уплаченных таможенных платежей свидетельствует, что европейский принцип дискреционности полномочий таможенных органов в Украине стал основой для прикрытия противоправной бездеятельности таможенных органов и основанием для уклонения судами административной юрисдикции от выполнения возложенных на них обязательств. Считаем, что принцип дискреционности должен применяться судами более осторожно, лишь в тех случаях, когда у органа власти действительно есть выбор вариантов действий (например., при выборе способа и/или размера наказания). Исходя из этого в случае установления факта неправомерного отказа таможенным органом в удовлетворении заявления истца, административные суды должны не только обязывать таможенные органы повторно рассмотреть это заявление, но и, при наличии на то оснований, обязывать таможенные органы совершить те действия, в совершении которых таможенным органом было отказано. А еще лучше - вернуться к буквальному толкованию требований Таможенного кодекса и предыдущей судебной практики по возврату сумм излишне уплаченных таможенных платежей одновременно с отменой решения таможенного органа о корректировке таможенного органа.