Представительство прокуратурой интересов местных советов: законно ли?

Практика предъявления прокуратурой исков от имени местных советов и поддержания этих исков в суде уже настолько устоялась, что мало кто обращает внимание на законность осуществления прокуратурой такого рода полномочий. Судьи и участники процесса в большинстве своем уже даже не обращают внимания на такие нюансы.

Между тем, с законностью таких действий прокуратуры, особенно до вступления в силу 15.07.2015 г. нового Закона «О прокуратуре», не все так однозначно. В данной статье представлены результаты авторского анализа законодательства, ставящие под сомнение наличие у прокуратуры законных оснований для представительства интересов территориальной общины в лице соответствующих местных советов в судах. Как вообще, так и в одной из наиболее распространенных категорий подобного рода дел – об истребовании земельных участков в пользу территориальной общины – в частности.

Проверка Конституцией

В соответствии с положениями ст. 6 Конституции Украины государственная власть в Украине осуществляется путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных настоящей Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины.

В то же время, согласно ст. 7 Конституции Украины в Украине признается и гарантируется местное самоуправление.

Согласно ст. 140 Конституции Украины местное самоуправление является правом территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.

Исходя из вышеуказанных норм, между государством, в лице органов законодательной, исполнительной и судебной власти, и территориальными общинами, в лице органов местного самоуправления, существует определенная разница. Последние не являются частью государственной власти, поскольку могут самостоятельно (то есть, в том числе независимо от государства и его органов) решать вопросы местного значения. Соответственно, интересы территориальной общины, в принципе, могут не совпадать с интересами государства (хотя последние имеют приоритет).

При этом согласно ст. 121 Конституции Украины прокуратура Украины составляет единую систему, на которую возлагается, в том числе, представительство интересов гражданина и государства в суде в случаях, определенных законом (п. 2).

О праве прокуратуры на представительство интересов территориальных общин в указанной норме Основного закона ничего не сказано, что уже вызывает сомнения в конституционности полномочий прокуроров представлять в суде интересы местных советов.

Проверка Кодексами

Согласно ч. 2 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса (далее – ГПК), с целью представительства интересов гражданина или государства в суде прокурор в пределах полномочий, определенных законом, обращается в суд с исковым заявлением (заявлением), участвует в рассмотрении дел по его искам, а также может вступить по своей инициативе в дело, производство по которому открыто по иску других лиц, на любой стадии его рассмотрения, подает апелляционную, кассационную жалоб, заявление о пересмотре судебного решения Верховным Судом Украины о пересмотре судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Прокурор, который обращается в суд в интересах государства, в исковом заявлении (заявлении) самостоятельно определяет, в чем состоит нарушение интересов государства, и обосновывает необходимость их защиты, а также указывает орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных правоотношениях. В случае отсутствия такого органа или отсутствии у него полномочий по обращению в суд прокурор отмечает это в исковом заявлении и в таком случае прокурор приобретает статус истца.

Аналогичные положения содержатся в ч. 3 ст. 2 Хозяйственного процессуального кодекса Украины (ХПК): «Прокурор, который обращается в хозяйственный суд в интересах государства, в исковом заявлении самостоятельно определяет, в чем состоит нарушение интересов государства, и обосновывает необходимость их защиты, а также указывает орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях. В случае отсутствия такого органа или отсутствия у него полномочий по обращению в арбитражный суд прокурор отмечает это в исковом заявлении. Прокурор, обращается в хозяйственный суд в интересах государства, должен обосновать наличие оснований для осуществления представительства интересов государства в суде, предусмотренных частью третьей статьи 25 Закона Украины «О прокуратуре». Невыполнение прокурором требований о предоставлении хозяйственному суду обоснования наличия оснований для осуществления представительства интересов государства в суде влечет возврат поданного им искового заявления в порядке, установленном статьей 63 настоящего Кодекса».

Определение понятия «орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие полномочия», дано в решении Конституционного Суда Украины от 08.04.1999 г. № 1-1/99. Согласно этому решению под таким органом следует понимать орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти.

То есть, исходя из требований ГПК И ХПК и их официального толкования Конституционным Судом Украины, органы прокуратуры могут представлять только те органы местного самоуправления, которые наделены полномочиями органов исполнительной власти.

Проверка Законом «О местном самоуправлении»

И тут начинается самое интересное. Исходя из требований Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» местные советы как органы местного самоуправления не наделены никакими делегированными полномочиями органов исполнительной власти. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» делегированными полномочиями могут наделяться только исполнительные органы местных советов.

Подтверждением тому - положение главы 2 раздела II Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», в котором определяются полномочия исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов. Эти полномочия, в соответствии со статьями указанной главы, разделенные на собственные полномочия исполнительных органов советов и на делегированные полномочия.

В то же время, по отношению к полномочиям местных советов разделение полномочий на собственные и делегированные отсутствует, что дает основания утверждать, что местные советы не наделены делегированными полномочиями органов исполнительной власти.

А раз так, то исходя их вышеуказанного решения КСУ от 08.04.1999 г. № 1-1/99, органы прокуратуры не имеют полномочий на представительство интересов органов местного самоуправления.

Особенно, если речь идет о вопросах, касающихся исключительных полномочий таких советов и о правах территориальной общины, которую они представляют. В частности, это касается вопросов истребования земельных участков, незаконно выбывших из владения территориальной общины.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 83 Земельного кодекса Украины в коммунальной собственности находятся:

• все земли в пределах населенных пунктов, кроме земельных участков частной и государственной собственности.

При этом в соответствии с положениями ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов относится, в том числе, вопрос о принятии решений об отчуждении согласно закону коммунального имущества, о включении к объектам коммунальной собственности имущества, отчужденного в процессе приватизации, договор купли-продажи которого в установленном порядке расторгнут или признан недействительным (п. 30) и принятие решений о передаче другим органам отдельных полномочий по управлению имуществом, которое принадлежит к коммунальной собственности соответствующей территориальной общины, определение границ этих полномочий и условий их осуществления.

Следовательно, только местный совет как орган местного самоуправления, может принять решение о передаче другим органам, в том числе прокуратуре, полномочий по управлению имуществом, в том числе по подаче исков об истребовании такого имущества из чужого незаконного владения.

Более того, согласно ст. 29 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» к ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относятся:

1. собственные (самоуправляющиеся) полномочия:
   1. управление в пределах, определенных советом, имуществом, которое находится в коммунальной собственности соответствующих территориальных общин;

То есть, даже исполнительные органы местных советов могут осуществлять полномочия по управлению имуществом, находящимся в коммунальной собственности, только в пределах, определенных местным советом.

Таким образом, исходя из вышеуказанных норм, без соответствующего делегирования полномочий со стороны местного совета, органы прокуратуры не имеют полномочий на предъявление от имени территориальной общины в лице соответствующего местного совета, исков об истребовании имущества из чужого незаконного владения.

Проверка Законом «О прокуратуре»

Отсутствовали специальные указания на право прокуратуры подавать иски от имени местных советов и в Законе «О прокуратуре» 1991 года, действовавшего до июля 2015 года.

В ст. 20 и ст. 36-1 этого документа было предусмотрено право прокурора на представительство в суде интересов гражданина и государства. Основанием для представительства в суде интересов государства, согласно ч. 3 ст. 36-1 Закона «О прокуратуре», было наличие нарушений или угрозы нарушений интересов государства. При этом прокурор должен был определить в чем состоит нарушение или угроза нарушения интересов государства и обосновать необходимость их защиты.

И только в новом Законе «О прокуратуре» появились нормы, дающие определенные основания прокурору для представительства в суде интересов органов местного самоуправления, коими являются, в том числе, местные советы.

Согласно ч. 3 ст. 23 нового Закона «О прокуратуре» прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защита этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.

То есть, исходя из указанной нормы, органы местного самоуправления также должны защищать интересы государства, а если они этого не делают, то за них это может сделать прокуратура.

При этом стоит обратить внимание на ряд интересных нюансов. Во-первых, на само различие между органами государственной власти и органами местного самоуправления: в новом Законе «О прокуратуре» учтено, что это не одно и то же. Во-вторых, на то, до июля 2015 года подобного рода норм не было. В-третьих, наличие этой нормы еще не свидетельствует о том, что прокуроры имеют право подавать иски вместо местных советов.

Органами местного самоуправления являются не только местные советы, но и их исполкомы. Последним, исходя из положений Закона «О местном самоуправлении» могут делегироваться полномочия органов исполнительной власти и, в таком случае, они действительно могут подпадать под определение органа, уполномоченного осуществлять соответствующие полномочия государства. Это отражено еще в вышеуказанном решении КСУ от 08.04.1999 г. № 1-1/99. В то же время, как было отмечено выше, местные советы делегированных полномочий, как правило, не имеют.

Проверка интересом

К тому же основанием для представительства прокурором интересов государства, должно быть наличие нарушений или угрозы нарушений этих самых интересов.

Как отметил Конституционный Суд Украины в решении № 18-рп / 2004 от 1 декабря 2004 понятие «охраняемый законом интерес», употребляемое в части первой статьи 4 Гражданского процессуального кодекса Украины и других законах Украины в логически-смысловом связи с понятием «права», надо понимать как стремление к пользованию конкретным материальным и/или нематериальным благом, как обусловленное общим содержанием объективного и прямо не опосредованного в субъективном праве простое легитимное разрешение, которое является самостоятельным объектом судебной защиты и других средств правовой охраны с целью удовлетворения индивидуальных и коллективных потребностей, не противоречащих Конституции и законам Украины, общественным интересам, справедливости, добросовестности, разумности и другим общеправовым принципам.

В большинстве случае представительства прокуратурой местных советов интерес государства как таковой отсутствует, поскольку в результате удовлетворения иска оно не получает никакого конкретного материального или нематериального блага. К примеру, в результате удовлетворения иска об истребовании имущества, незаконно выбывшего из владения территориальной общины, это самое имущество, которое и является конкретным материальным благом, возвращается в собственность территориальной общины, а не государства.

Следовательно, представляя в судах местные советы и подавая иски от их имени, прокуроры осуществляют защиту интересов территориальной общины, а не государства.

Вывод:

Таким образом, результаты анализа действующего законодательства дают основания считать, что прокуратура не имела и не имеет законных полномочий на подачу исков и представительство в суде интересов территориальных общин в лице соответствующих местных советов.