Дискреційні повноваження митників як виправдання їх бездіяльності

Західноєвропейські норми та принципи права в українських реаліях, нажаль, часто стають основною для прикриття та виправдання відверто незаконних дій українських чиновників. Зокрема, така доля спіткала принцип дискреційності повноважень адміністративних органів влади, у відповідності до якого адміністративний орган, приймаючи певне рішення, може діяти з певною свободою розсуду, обираючи з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. В Україні цей принцип став однією з правових підстав для ухилення чиновників від виконання покладених на них обов’язків і чи не найяскравіше це проявляється при вирішенні митними органами питання про повернення сум надмірно сплачених митних платежів.

З чого все почалось?

Принцип дискреційності повноважень адміністративних органів влади було закріплено в Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, прийнятих Комітетом Міністрів ще 11.03.1980 року. Однак до недавніх пір українські митники про нього не знали і тому на нього не посилались, а коли дізналась і почали застосувати – почали отримувати результат лише в деяких випадках.

Тривалий час, задовольняючи позовні вимоги про скасування рішення митного органу про коригування митної вартості товарів суди, як правило, одночасно задовольняли і позовні вимоги про стягнення з Державного бюджету України сум митних платежів, надмірно сплачених в результаті прийняття таких рішень. При цьому розмір сум, що підлягають стягненню, визначався як різниця між сумою податків, нарахованих на митну вартість декларантом (як правило, за першим методом – ціною договору), і сумою податків, нарахованих на митну вартість, визначену митним органом у відповідності до рішення про коригування митної вартості (як правило, за шостим, резервним методом).

Однак все змінилось з прийняттям Верховним Судом України постанови від 17.12.2013 № 21-439а13. В ній суд дійшов висновку, що стягнення із Державного бюджету України на користь підприємства суми ПДВ, що відповідає різниці між податком, нарахованим на митну вартість, визначену за першим методом, і податком, нарахованим на таку вартість, визначену за шостим (резервним) методом, не ґрунтується на правильному застосування норм матеріального права.

Мовляв, аналіз положень статей 265, 266 МК та Порядку здійснення контролю за правильністю визначення митної вартості товарів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 квітня 2008 року № 339 (чинного на час виникнення спірних відносин), дає колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України підстави для висновку, що питання контролю правильності обчислення декларантом митної вартості, як і визначення методу її обчислення у встановленому законом порядку в разі виникнення обґрунтованого сумніву, відносяться до виключної компетенції митних органів. Тому суди, встановивши протиправність рішень митного органу про визначення митної вартості товару за тим чи іншим методом, не вправі підміняти митний орган, стягуючи з державного бюджету надмірно сплачену з такої вартості суму ПДВ, фактично визначаючи при цьому інший метод обчислення митної вартості.

Варто відзначити, що ВСУ й раніше висловлював подібну думку. Зокрема, в постанові від 07.09.2012 № 21-242а12 він також дійшов висновку, що постановляючи стягнути з відповідача суму надмірно сплаченого ПДВ, фактично визначив митну вартість ввезеного товару, чим підмінив митний орган.

Але саме рішення Верховного Суду України від 17.12.2013 № 21-439а13, винесене за результатами розгляду заяви щодо неоднакового застосування судами касаційної інстанції одних і тих же норм матеріального права у подібних правовідносинах, а відтак, обов’язкове до виконання, перевернуло судову практику «з ніг на голову». Після нього адміністративні суди всіх інстанцій, включаючи ВАСУ та ВСУ, стали не лише масово відмовляти в задоволенні позовних вимог про стягнення сум надмірно сплачених митних платежів та скасовувати раніше прийняті рішення про задоволення таких вимог, але й знаходити додаткові підстави для такої відмови.

Зокрема, почали посилатись на те, що позивачем не дотримано вимог чинного законодавства щодо порядку повернення сум надмірно сплачених митних платежів, який передбачає необхідність подання до митного органу заяви про повернення таких сум. Хоча очевидною є та обставина, що до моменту скасування судом рішення митного органу про коригування митної вартості товарів у платника податків відсутні правові підстави для подання такої заяви.

Таким чином, прикриваючись дискреційністю та виключністю своїх повноважень митні органи на початку домоглися від судів суттєвого ускладнення процесу повернення коштів, сплачених платниками податків в результаті прийняття неправомірних рішень про коригування митної вартості.

Однак на цьому зловживання дискреційністю з боку митних органів та судів не припинились.

До чого дійшло?

Будучи змушеними підкоритись правовій позиції адміністративних судів, платники податків після скасування рішення про коригування митної вартості імпортованих ними товарів почали звертатись до митних органів з заявою про повернення сум митних платежів, надмірно сплачених в результаті прийняття таких рішень. Однак прогнозовано отримували відмову в задоволенні своїх вимог.

Відмовляючи платникам податків в поверненні надмірно сплачених митних платежів митні органи посилаються на ту обставину, що судовими рішеннями, якими скасовано рішення про коригування митної вартості товарів, не прийнято рішення про стягнення відповідної суми коштів з Державного бюджету України або відмовлено в задоволенні такого позову. Тому, мовляв, правові підстави для повернення таких коштів відсутні.

Як наслідок, платники податків змушені повторно звертатись до адміністративного суду із позовом про стягнення із Державного бюджету України сум надмірно сплачених митних платежів. І тут на них чекають нові перепони.

Деякі суди обґрунтовують відмову в задоволенні такого роду позовів тим, що вони не можуть втручатись у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень. Мовляв, завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя, відтак завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.

Отже, суд не наділений компетенцією щодо визначення різниці між сумою митних платежів, обчисленою згідно з митною вартістю товарів, визначеною декларантом, та сумою митних платежів, обчисленою згідно з митною вартістю товарів, визначеною митним органом (див. постанову Окружного адмінсуду м. Києва від 14.11.2014 № 826/15967/14).

Інші ж суди виходять з того, що без висновку митного органу про повернення сум надмірно сплачених митних платежів, який митні органи повинні підготувати за результатами розгляду заяви про повернення суми надмірно сплачених митних в позовні вимоги про стягнення таких сум з Державного бюджету України є передчасними (див. постанову Окружного адмінсуду м. Києва від 26.02.2015 № 826/873/15).

Водночас, зобов’язати митний орган підготувати такий висновок та передати до Державного казначейства України, на думку більшості судів, також не можна, оскільки це, знову таки, буде втручанням у дискреційні повноваження митних органів, які самі повинні визначити чи має платник податків право на повернення надмірно сплачених митних платежів, чи ні.

Максимум, що суди можуть – зобов’язати митницю вчинити дії з розгляду заяви по розгляду заяви про повернення сум надмірно сплачених митних платежів та прийняти рішення відповідно до чинного законодавства (див. ухвали ВАСУ від 08.05.2015 № К/9991/71057/12, від 23.078.2015 № К/800/6244/15 та ін.).

Чи правильним є такий стан речей?

На нашу думку, вищевказані позиції судів щодо виключності та дискреційності повноважень митних органів при вирішенні питань щодо повернення сум надмірно сплачених митних платежів є неправильними.

По-перше, ні про яку дискрецію (вільний розсуд) митного органу в даному випадку не може йти мови.

Порядок повернення платникам податків митних та інших платежів, помилково та/або надмірно сплачених до бюджету, контроль за справлянням яких здійснюється митними органами затверджено наказом Державної митної служби України від 20.07.2007 № 618 (ділі – Порядок № 618З) чітко передбачає, що у випадку наявності підстав для повернення платнику податків сум надмірно сплачених митних платежів митний орган має підготувати висновок про повернення цих платежів з Державного бюджету України та передати його органу Держказначейства.

Так, згідно з пунктами 2 та 3 розділу III Порядку № 618 передбачено, що заява, зареєстрована в загальному відділі, після розгляду керівником (заступником керівника) митного органу разом з пакетом документів передається до Відділу для перевірки обґрунтованості повернення заявлених сум. Відділ перевіряє факт перерахування митних та інших платежів з відповідного рахунку до Державного бюджету України та наявність переплати.

Приписами п. 4 розділу III Порядку № 618 визначено, що для підготовки висновку керівництвом Відділу за потреби ініціюється проведення перевірки в митному органі щодо правильності митного оформлення із залученням відповідних підрозділів митного органу.

При цьому керівник (його заступник) митного органу на підставі результатів перевірки (у разі її проведення) підписує Висновок про повернення, Реєстр висновків про повернення та супровідний лист, адресований органу Державного казначейства України. Пакет документів на повернення коштів передається до Загального відділу для реєстрації та відправки до органу Державного казначейства України (п. 6 розділу III Порядку № 618).

Згідно з п. 7 р. 3 Порядку № 618, вказаний висновок повинен бути прийнятий митним органом не пізніше ніж за п'ять робочих днів до закінчення 20-денного строку з дня подання платниками податків заяви.

У відповідності до положень п. 11 Порядку № 618 за відсутності підстав для повернення коштів у встановленому порядку готується та надсилається заявнику письмова обґрунтована відповідь.

Отже, за результатами розгляду заяви про повернення сум надмірно сплачених митних платежів митний орган може прийняти лише одне із двох (а не декількох) рішень: про підготовку висновку про повернення коштів або про відмову в цьому. Причому останній варіант можливий лише за умови відсутності у заявника підстав для повернення коштів. Якщо ж такі підстави відсутні, то митний орган може прийняти лише рішення про підготовку висновку про повернення коштів.

По-друге, відмова адміністративних судів у задоволенні позовних вимог про зобов’язання митних органів підготувати висновок про повернення сум надмірно сплачених митних платежів та/або стягнення відповідної суми грошових коштів з Державного бюджету України, по суті, є неправомірним ухиленням адміністративних судів від виконання покладених на них завдань.

Так, відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до ст. 162 КАС України У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про:

1. визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;
2. зобов'язання відповідача вчинити певні дії;
3. стягнення з відповідача коштів.

Отже, адміністративні суди наділені повноваженнями зобов’язувати митні органи вчинити певні, тобто цілком конкретні дії (напр., підготувати висновок), а не обмежуватись загальною вимогою розглянути заяву відповідно до вимог законодавства (таку заяву вони зобов’язані розглянути апріорі).

При цьому відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відтак, встановивши в ході судового розгляду неправомірність відмови митного органу в задоволенні заяви про повернення сум надмірно сплачених митних платежів (і, відповідно, правомірність подібних вимог позивача), адміністративний суд повинен зобов’язати його вчинити ті дії, які просив позивач. В даному випадку – підготувати висновок про повернення сум надмірно сплачених митних платежів та передати його Держказначейству.

Більше того, на нашу думку, неправильною є позиція ВСУ щодо виключності повноважень митних органів по визначенню митної вартості та неможливості судам втручатись у здійснення таких повноважень.

Насправді, відповідно до ч. 1 ст. 51 Митного кодексу України митна вартість товарів, що переміщуються через митний кордон України, визначається декларантом відповідно до норм цього Кодексу.

Митний орган лише здійснює контроль за правильністю визначення декларантом митної вартості товарів і, якщо така вартість визначена з порушенням вимог Митного кодексу – здійснює її коригування.

Відтак, якщо рішення митного органу про коригування митної вартості є неправильним та неправомірним, то повинна застосовуватись ціна, що була визначена декларантом. Різниця ж, сплачена ним в результаті прийняття митним органом неправомірного рішення про коригування має стягуватись на користь декларанта одночасно зі скасуванням такого рішення.

Адже згідно зі ст. 27 Митного кодексу України, якщо задоволення скарги на рішення, дії або бездіяльність митних органів або їх посадових осіб пов'язане з виплатою грошових сум, їх виплата здійснюється за рахунок державного бюджету органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, на підставі рішення суду, органу чи посадової особи щодо задоволення скарги повністю або частково в порядку, визначеному законом.

Відтак, встановивши протиправність та неправомірність рішення митного органу про коригування митної вартості товарів, адміністративні суди мали би відразу вирішувати й питання про стягнення з Державного бюджету України різниці між тією сумою, що була сплачена і тією, що мала би бути сплачена, якби такого рішення прийнято не було. Тобто, вчиняти так, як і було раніше.

Таким чином, чинна судова практика з питань повернення сум надмірно сплачених митних платежів свідчить, що європейський принцип дискреційності повноважень митних органів в Україні став основою для прикриття протиправної бездіяльності митних органів та підставою для ухилення судами адміністративної юрисдикції від виконання покладених на них зобов’язань. Вважаємо, що принцип дискреційності має застосовуватись судами більш обережно, лише в тих випадках, коли у органу влади дійсно є вибір варіантів дій (напр., щодо вибору способу та/або розміру покарання). Виходячи з цього у випадку встановлення факту неправомірної відмови митним органом у задоволенні заяви позивача, адміністративні суди повинні не лише зобов’язувати митні органи повторно розглянути цю заяву, але й, за наявності на те підстав, зобов’язувати митні органи вчинити ті дії, у вчиненні яких митних органом було відмовлено. А ще краще – повернутись до буквального тлумачення вимог Митного кодексу і попередньої судової практики з повернення сум надмірно сплачених митних платежів одночасно з скасуванням рішення митного органу про коригування митного органу.