Практика пред'явлення прокуратурою позовів від імені місцевих рад та підтримки цих позовів у суді вже настільки устоялась, що мало хто звертає увагу на законність здійснення прокуратурою такого роду повноважень. Судді та учасники процесу в більшості своїй вже навіть не звертають уваги на такі нюанси.
Тим часом, з законністю таких дій прокуратури, особливо до набрання чинності 15.07.2015 р нового Закону «Про прокуратуру», не все так однозначно. У даній статті представлені результати авторського аналізу законодавства, що ставлять під сумнів наявність у прокуратури законних підстав для представництва інтересів територіальної громади в особі відповідних місцевих рад в судах. Як взагалі, так і в одній з найбільш поширених категорій подібного роду справ — про витребування земельних ділянок на користь територіальної громади — зокрема.
Перевірка Конституцією
Відповідно до положень ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Водночас, згідно зі ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Згідно ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Виходячи з вищевказаних норм, між державою, в особі органів законодавчої, виконавчої та судової влади, і територіальними громадами, в особі органів місцевого самоврядування, існує певна різниця. Останні не є частиною державної влади, оскільки можуть самостійно (тобто, в тому числі незалежно від держави і його органів) вирішувати питання місцевого значення. Відповідно, інтереси територіальної громади, в принципі, можуть не збігатися з інтересами держави (хоча останні мають пріоритет).
При цьому згідно зі ст. 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, в тому числі, представництво інтересів громадянина і держави в суді у випадках, визначених законом (п. 2).
Про право прокуратури на представництво інтересів територіальних громад у зазначеній нормі Основного закону нічого не сказано, що вже викликає сумніви в конституційності повноважень прокурорів представляти в суді інтереси місцевих рад.
Перевірка Кодексами
Згідно з ч. 2 ст. 45 Цивільного процесуального кодексу (далі - ЦПК), з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь в розгляді справ за його позовами, а також може вступити за власною ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії його розгляду, подавати апеляційну, касаційну скарги, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.
Аналогічні положення містяться в ч. 3 ст. 2 Господарського процесуального кодексу України (ГПК): «Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до арбітражного суду прокурор зазначає це в позовній заяві. Прокурор, звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених частиною третьою статті 25 Закону України «Про прокуратуру». Невиконання прокурором вимог про надання господарському суду справу про завдання підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді тягне повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу ».
Визначення поняттю «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження», дано в рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 р № 1-1 / 99. Згідно з цим рішенням під таким органом слід розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
Тобто, виходячи з вимог ЦПК І ГПК і їх офіційного тлумачення Конституційним Судом України, органи прокуратури можуть представляти тільки ті органи місцевого самоврядування, які наділені повноваженнями органів виконавчої влади.
Перевірка Законом «Про місцеве самоврядування»
І тут розпочинається найцікавіше. Виходячи з вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві ради як органи місцевого самоврядування не наділені жодними делегованими повноваженнями органів виконавчої влади. Згідно з ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованими повноваженнями можуть наділятися тільки виконавчі органи місцевих рад.
Підтвердженням тому — положення глави 2 розділу II Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому визначаються повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Ці повноваження, відповідно до статей зазначеної глави, розділені на власні повноваження виконавчих органів рад та на делеговані повноваження.
У той же час, по відношенню до повноважень місцевих рад поділ повноважень на власні і делеговані відсутній, що дає підстави стверджувати, що місцеві ради не наділені делегованими повноваженнями органів виконавчої влади.
А якщо так, то виходячи із вищезазначеного рішення КСУ від 08.04.1999 р № 1-1 / 99, органи прокуратури не мають повноважень на представництво інтересів органів місцевого самоврядування.
Особливо, якщо мова йде про питання, що стосуються виняткових повноважень таких рад і про права територіальної громади, яку вони представляють. Зокрема, це стосується питань витребування земельних ділянок, незаконно вибули з володіння територіальної громади.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 83 Земельного кодексу України у комунальній власності перебувають:
- всі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
При цьому відповідно до положень ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить, в тому числі, питання про прийняття рішень про відчуження відповідно до закону комунального майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним (п. 30) і прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
Отже, тільки місцева рада як орган місцевого самоврядування, може прийняти рішення про передачу іншим органам, в тому числі прокуратурі, повноваження з управління майном, в тому числі щодо подання позовів про витребування такого майна з чужого незаконного володіння.
Більш того, згідно зі ст. 29 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
- власні (самоврядні) повноваження:
- управління в межах, визначених радою, майном, яке перебуває в комунальній власності відповідних територіальних громад;
Тобто, навіть виконавчі органи місцевих рад можуть здійснювати повноваження з управління майном, що перебуває в комунальній власності, тільки в межах, визначених місцевою радою.
Таким чином, виходячи з вищевказаних норм, без відповідного делегування повноважень з боку місцевої ради, органи прокуратури не мають повноважень на пред'явлення від імені територіальної громади в особі відповідної місцевої ради, позовів про витребування майна з чужого незаконного володіння.
Перевірка Законом «Про прокуратуру»
Були відсутні спеціальні вказівки на право прокуратури подавати позови від імені місцевих рад і в Законі «Про прокуратуру» 1991 року, який діяв до липня 2015 року.
У ст. 20 і ст. 36-1 цього документа було передбачено право прокурора на представництво в суді інтересів громадянина та держави. Підставою для представництва в суді інтересів держави, згідно з ч. 3 ст. 36-1 Закону «Про прокуратуру», була наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. При цьому прокурор повинен був визначити в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави і обгрунтувати необхідність їх захисту.
І тільки в новому Законі «Про прокуратуру» з'явилися норми, що дають певні підстави прокурору для представництва в суді інтересів органів місцевого самоврядування, якими є, в тому числі, місцевих рад.
Згідно ч. 3 ст. 23 нового Закону «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не провадить або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування або інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також в разі відсутності такого органу.
Тобто, виходячи із зазначеної норми, органи місцевого самоврядування також повинні захищати інтереси держави, а якщо вони цього не роблять, то за них це може зробити прокуратура.
При цьому варто звернути увагу на ряд цікавих нюансів. По-перше, на саму відмінність між органами державної влади та органами місцевого самоврядування: в новому Законі «Про прокуратуру» враховано, що це не одне і те ж. По-друге, на те, до липня 2015 року подібного роду норм не було. По-третє, наявність цієї норми ще не свідчить про те, що прокурори мають право подавати позови замість місцевих рад.
Органами місцевого самоврядування є не тільки місцеві ради, а й їх виконкоми. Останнім, виходячи з положень Закону «Про місцеве самоврядування» можуть делегуватися повноваження органів виконавчої влади і, в такому випадку, вони дійсно можуть підпадати під визначення органу, уповноваженого здійснювати відповідні повноваження держави. Це відображено ще в вищевказаному рішенні КСУ від 08.04.1999 р № 1-1 / 99. У той же час, як було зазначено вище, місцевих рад делегованих повноважень, як правило, не мають.
Перевірка інтересом
До того ж підставою для представництва прокурором інтересів держави, має бути наявність порушень або загрози порушень цих самих інтересів.
Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні № 18-рп / 2004 від 1 грудня 2004 поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як обумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкованого в суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, який є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, що не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально принципам.
У більшості випадків представництва прокуратурою місцевих рад інтерес держави як такий відсутній, оскільки в результаті задоволення позову воно не отримує ніякого конкретного матеріального або нематеріального блага. Наприклад, в результаті задоволення позову про витребування майна, незаконно вибув з володіння територіальної громади, це саме майно, яке і є конкретним матеріальним благом, повертається у власність територіальної громади, а не держави.
Отже, представляючи в судах місцевих рад і подаючи позови від їх імені, прокурори здійснюють захист інтересів територіальної громади, а не держави.
Висновок:
Таким чином, результати аналізу чинного законодавства дають підстави вважати, що прокуратура не мала і не має законних повноважень на подачу позовів та представництво в суді інтересів територіальних громад в особі відповідних місцевих рад.