Притягнення судді до відповідальності: що пропонує судова реформа?

Одним із ключових напрямків нової судової реформи, задекларованих недавно прийнятими змінами до Конституції України (на основі президентського законопроекту № 3524) та новим Законом України «Про судоустрій та статус суддів» (на основі президентського законопроекту № 4734), є забезпечення ефективної відповідальності суддів. Для реалізації цієї мети у вищевказаних законопроектах передбачено чимало новел, направлених на обмеження суддівського імунітету та зменшення політичної складової в процесі притягнення судді до відповідальності. Про те, в чому саме полягають ці змін та яким чином ними зможуть скористатись учасники судових процесів підле мова у цій статті.

Обмеження імунітету суддів

Для забезпечення ефективної відповідальності суддів судовою реформою, серед іншого, передбачено обмеження суддівської недоторканності. Відповідно до поки що чинної редакції ст. 126 Конституції України (зміни до Основного закону набудуть чинності через 3 місяці після їх опублікування) суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Тобто, по суті, судді наділені абсолютним імунітетом від притягнення до юридичної відповідальності. Новою ж редакцією вказаної статті не лише змінено орган, що буде надавати відповідну згоду (ці повноваження відійдуть Вищій раді правосуддя), але передбачено виключення з цього правила: «за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину».

Нагадаємо, що відповідно до ч. 4 ст. 12 Кримінального кодексу України тяжким злочином є злочин, за який передбачене основне покарання у виді штрафу в розмірі не більше двадцяти п'яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавлення волі на строк не більше десяти років. Точніше, з урахуванням положень ч. 3 ст. 12 Кримінального кодексу України – від 5 до 10 років позбавлення.

У відповідності до цієї кваліфікуючої ознаки тяжкими злочинами є, в тому числі, одержання службовою особою хабара (неправомірної вигоди) у великому (нині більш як 139 900 грн.) чи особливо великому (більш як 349 750 грн.) розмірах, а також особою, що займає особливо відповідальне становище (напр., суддями вищих спецсудів чи Верховного Суду України). До тяжких злочинів також належать також ряд інших злочинів, ознаки яких у виконанні служителів Феміди ми мали змогу нещодавно бачити: злісне хуліганство з використанням вогнепальної або холодної зброї; умисне заподіяння працівникові правоохоронного органу або його близьким родичам тяжкого тілесного ушкодження у зв'язку з виконанням цим працівником службових обов'язків тощо.

Відтак, з огляду на вищевказані зміни на нас, ймовірно, очікують нові гучні затримання та арешти суддів, які в багатьох випадках будуть здійснюватись без отримання на те згоди Вищої ради правосуддя.

До цього також варто додати, що тепер положеннями Конституції України буде передбачена можливість притягнення судді до відповідальності за ухвалене ним судове рішення у випадку вчинення ним при цьому злочину або дисциплінарного проступку.

Деполітизація процесу звільнення

Ключем до іншої складової процесу притягнення судді до дисциплінарної відповідальності – його деполітизації – є зміна органу, уповноваженого приймати рішення щодо звільнення судді та притягнення його до деяких інших видів відповідальності. Якщо зараз рішення про звільнення судді, обраного безстроково приймається Верховною Радою України, а судді, призначеного на 5-річний термін – Президентом України, то тепер рішення про звільнення будь-якого судді буде прийматись Вищою радою правосуддя.

Цей же орган матиме виключні повноваження на надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою (крім вищевказаних виключень), щодо відсторонення судді від займаної посади та щодо переведення судді з одного суду до іншого. Крім того, саме Вища рада правосуддя буде розглядати скарги на рішення відповідного органу про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.

Наділення такими повноваженнями Вищої ради правосуддя (ВРП), що прийде на зміну Вищої ради юстиції, в теорії, є правильним кроком, оскільки дозволяє деполітизувати процес притягнення судді до відповідальності і, відтак, забезпечити реальну незалежність суддів. До того ж, наділення вищевказаними повноваженнями незалежного органу відповідає рішенню Конституційного Суду України.

При цьому задля незалежності самої ВРП судовою реформою також змінено склад та порядок ї формування у порівнянні з ВРЮ. Вона буде складатись з 21 члена (ВСЮ мала в складі 20 членів), 10 з яких буде обирати з’їзд суддів України (нині – 3 члени), по 2 - Президент України, Верховна Рада України, з'їзд адвокатів України та з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ (нині вони делегують по 3 члени) і всеукраїнська конференція прокурорів (нині також делегує 2 членів). При цьому за посадою місце у ВРП буде займати лише Голова Верховного Суду України (нині крім нього членами ВРЮ є Міністр юстиції, Генеральний прокурор).

Втім, реальної незалежності на практиці може й не бути. Адже натиснути на суддю можна не лише через ВРП, але й через порушення відносно нього кримінального провадження, його затримання чи арешт, згода ВРП на які не завжди буде потрібна.

Звичайно, така можливість впливу на суддю повинна бути, оскільки інакше є ризик «консервування» судової системи і створення в її межах «кругової поруки». Інша справа, що відповідні кримінальні провадження відносно суддів, їх затримання та арешт не повинні проходити безпідставно, а розслідування таких справ має здійснюватись максимально швидко і якісно, а не бути інструментом «зведення рахунків».

Монополізація повноважень ВРП

Одночасно з деполітизацією процесу притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності відбудеться фактична монополізація цього процесу.

Нині повноваження щодо дисциплінарного провадження відносно судді розподілені між Вищою кваліфікаційною комісією суддів, яка має право порушувати дисциплінарні провадження відносно суддів місцевих та апеляційних судів, та Вищою радою юстиції, яка порушує дисциплінарні провадження відносно суддів вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України. Причому найвищу міру дисциплінарного покарання – звільнення судді з посади, може бути застосовано лише на підставі відповідного подання Вищої ради юстиції, яке має бути задоволено Президентом України або Верховною Радою України. Тобто, для звільнення судді з посади потрібно отримати на це згоду двох, а то й трьох органів.

Тепер же дисциплінарні провадження щодо будь-якого судді зможе порушити лише Вища рада правосуддя. Вона ж буде вирішувати, яку міру дисциплінарного покарання застосувати до судді: обмежитись попередженям, винести догану чи сувору догану, відсторонити від здійснення правосуддя з направленням на проходження курсу підвищення кваліфікації, перевести до суду нижчого рівня чи звільнити.

З одного боку, концентрація відповідних повноважень «в руках» ВРП може значно прискорити процес притягнення суддів-порушників до дисциплінарної відповідальності. З іншого боку, така ситуація створює суттєві ризики як необґрунтованого притягнення суддів до відповідальності (адже спростувати висновки ВРП можна буде лише в судовому порядку), так і уникнення відповідальності тими суддями, що матимуть прикриття з боку членів ВРП.

До того ж, варто звернути увагу на те, що конституційними змінами (законопроект № 3524) передбачено, що ВРП розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора. Натомість новим Законом «Про судоустрій та статус суддів» (законопроект № 4734) передбачено, що ВРП самостійно притягає суддів до дисциплінарної відповідальності, а не перевіряє правильність рішення іншого органу. Оскаржити рішення ВРП суддя може лише в судовому порядку.

Отже, вищевказані положення Закону «Про судоустрій та статус суддів» щодо монопольних повноважень ВРП прямо суперечать відповідним положенням конституційних змін і можуть стати предметом розгляду у Конституційному суді.

Також слід відзначити ту обставину, що новим Законом «Про судоустрій та статус суддів» не врегульовано процедури здійснення дисциплінарного провадження щодо судді: це питання повинно бути врегульовано у Законі «Про вищу раду правосуддя», проекту якого поки що немає.

Перекваліфікація повноважень ВККС

Теоретично, органом, який замість ВРП міг би притягувати суддів до дисциплінарної відповідальності, могла б бути Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС). У всякому разі нині вона, в тому числі, має повноваження на притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів місцевих та апеляційних судів.

Однак тепер ВККС буде здійснювати контроль лише за кваліфікаційним та професійним рівнем суддів. Такий контроль буде здійснюватись шляхом проведення кваліфікаційного оцінювання судді, що складається з іспиту, дослідження досьє та проведення співбесіди.

Воно може бути проведено як за заявою судді, в тому числі для його участі у конкурсі на заміщення вакантної посади судді, так і за рішенням ВККС, прийняте у випадках, визначених законом. Під останньою підставою, очевидно, розуміються випадки притягнення судді до дисциплінарної відповідальності шляхом направлення його на курси підвищення кваліфікації.

Водночас, для того, щоб пройти кваліфікаційне оцінювання, судді або кандидату на його посаду доведеться не лише скласти іспит, що буде включати тестові та практичні завдання, але й надати належне суддівське досьє. Останнє повинно включати значну кількість інформації про суддю, починаючи від результатів його кваліфікаційного оцінювання і закінчуючи копіями всіх заяв судді, пов’язаних з його кар’єрою, кількістю розглянутих ним справ та результатів їх перегляду вищестоящими інстанціями. До суддівського досьє також потрібно буде додавати декларації майнового стану, родинних зв’язків та доброчесності, а також, за наявності, висновок Громадської ради доброчесності (ГРД).

ГРД передбачена як дорадчий орган ВККС, що має сприяти останній у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності. Її членами можуть бути представники правозахисних громадських об'єднань, науковці-правники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності. Загалом, їхня має бути 20 осіб, які кожні 2 роки будуть обиратись на зборах представників громадських об’єднань, які протягом щонайменше останніх двох років до дати проведення зборів здійснювали діяльність, спрямовану на боротьбу з корупцією, захист прав людини, підтримку інституційних реформ.

ГРД матиме повноваження за збір, перевірку та аналіз інформації про суддю, надання цієї інформації ВККС, а також делегування свого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінюваня судді. Але найголовнішим є те, що цей орган може надати висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який фактично може поставити хрест на кар’єрі судді чи кандидата на посаду судді (хоча про обов’язковість врахування ВККС такого висновку мова не йде).

Таким чином, новим Законі «Про судоустрій та статус суддів» створюються можливості для залучення активної частини суспільства для контролю за професійним та етичним рівнем судді.

Щодо ж стосується складу ВККС, то вона буде складатись з 16 членів (нині 14), 8 з яких будуть обиратись з’їздом суддів, по 2 – з’їздом представників юридичних ВНЗ та наукових установ, з’їздом адвокатів, Уповноваженим ВР з прав людини та Головою Державної судової адміністрації.

Свої повноваження ВККС буде здійснювати у складі двох палат, назви та повноваження яких чомусь не розкриваються, до складу яких буде входити по 8 членів, половина з яких повинна бути суддями чи суддями у відставці. Нині ВККС також діє в складі двох палат: дисциплінарної у складі 8 членів та кваліфікаційної у складі 6 членів. Збереження у новому Законі «Про судоустрій та статус суддів» поділу ВККС на палати за відсутності чіткого визначення їх повноважень та функцій, а також навіть найменувань може свідчити про непослідовність та непродуманість окремих аспектів судової реформи в частині компетенції органів, що мають право притягати суддів до відповідальності.

Відзначимо також, що як і зараз, в складі Секретаріату ВККС буде функціонувати служба інспекторів у складі 48 осіб. Але тепер вони будуть здійснювати попередній аналіз не скарг на дії суддів першої та апеляційної інстанцій, а матеріали справ щодо кваліфікаційного оцінювання, а також інші завдання в межах повноважень члена Комісії.

Отже, на відміну від ВРП, структуру якої поки визначена неповністю, організаційна структура ВККС є достатньо визначеною і, за належного підходу до виконання завдань, цілком може виконувати покладені на неї повноваження.

Корегування підстав та порядку

Наостанок варто звернути увагу на деякі зміни, що стосуються підстав та порядку подання скарг для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.

По-перше, зникне така підстава для звільнення судді як порушення присяги. Натомість його можуть звільнити за вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубого або систематичного нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявлення його невідповідності займаній посаді.

По-друге, суддю тепер зможуть звільнити у зв’язку з порушенням ним обов’язку підтвердити законність джерела походження майна. Таке звільнення може бути здійснено як в рамках дисциплінарного провадження ВРП, так і в рамках у межах кваліфікаційного оцінювання ВККС або судом під час розгляду відповідної справи.

По-третє, суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у випадку неподання або несвоєчасне подання декларації родинних зв'язків та/або декларації доброчесності або при зазначені у одній з цих декларацій завідомо недостовірних даних.

Що ж стосується порядку звернення зі скаргами, що можуть бути підставою для дисциплінарного провадження проти судді, то змінюється не лише орган, до якого повинні подавати скарги (ВРП замість ВСЮ чи ВККС), але й деякі наслідки подання завідомо безпідставних або сумнівних скарг.

Зокрема, передбачена можливість притягнення адвокатів до дисциплінарної відповідальності за подання завідомо безпідставних скарг. Також передбачено, що у випадку неодноразового подання особою очевидно безпідставних дисциплінарних скарг Вища рада правосуддя має право ухвалити рішення про залишення без розгляду протягом одного року наступних скарг цієї особи.

Крім того, у разі наявності обставин, що спричиняють сумнів у існуванні або достовірності підпису особи, яка подала дисциплінарну скаргу, відповідний орган Вищої ради правосуддя матиме право запросити таку особу для підтвердження скарги.

При цьому вимоги до змісту скарги та кола осіб, що можуть її подавати (громадяни – особисто або через адвоката, юридичні особи – через адвоката, органи державної влади та місцевого самоврядування – через своїх представників).

Висновки

Загалом, при загальній прогресивності судової реформи в частині вдосконалення правового регулювання процедури притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, не залишає відчуття непродуманості та неузгодженості окремих аспектів реформи в цій сфері. Зокрема, делегувавши максимум повноважень Вищій раді правосуддя автори судової реформи досягли значної деполітизації процесу притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Але водночас не узгодили відповідні зміни до Конституції України з положеннями нового Закону України «Про судоустрій та статус суддів», а окремі аспекти здійснення дисциплінарного провадження поки що взагалі є неурегульованими. У підсумку, ця неузгодженість та недосказаність, як і процеси, пов’язані з формуванням нових органів, можуть на певний період часу заблокувати притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.